Az ellenőrzés célja, tartalma
Az Országgyűlés 1996-ban a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvényben (Tftv.) egyik fő célként jelölte meg a fejlett és az elmaradott térségek, települések közötti jelentős különbségek mérséklését. Ennek érdekében a területfejlesztés kiemelt feladataként határozta meg az elmaradott térségek felzárkóztatásának és fejlődésének elősegítését, és döntött a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről. Az Európai Unióhoz történt csatlakozással az európai uniós források minden korábbinál nagyobb lehetőséget teremtettek a felzárkóztatásra és a versenyképesség növelésére. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében a hátrányos helyzetű 94 kistérség részére – 2011. áprilisig – összesen 760,9 milliárd Ft-ot ítéltek meg. 2008-tól a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség (LHH33) számára 96,9 milliárd Ft elkülönített kerettel komplex térségfejlesztési program (LHH program) indult.
Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a központi és helyi döntések, a kialakított szabályozási és pályázati támogatási rendszer eredményesen járult-e hozzá a térségek felzárkóztatásához. Az ellenőrzést a 2005-2010 közötti időszakra, a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumnál, a Belügyminisztériumnál, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnél, 35 helyi önkormányzatnál és 9 többcélú kistérségi társulásnál folytattuk le.
Főbb megállapítások
A térségek felzárkóztatása érdekében meghozott központi és helyi döntések, a kialakított szabályozási és támogatási rendszer nem járult hozzá eredményesen a kitűzött célok megvalósításához. Az egy lakosra jutó GDP PPS szerint nőttek a térségek közötti fejlettségbeli különbségek, részeredmények az infrastrukturális fejlesztések területén mutathatóak ki.
Nem történt meg az elmaradott térségek konkrét lehatárolása a gazdaság értéktermelő képessége, infrastrukturális fejlettsége és társadalmi mutatói alapján. Nem jelölték ki az Országgyűlés által célul kitűzött területi felzárkózás megvalósításához a felzárkóztatással elérendő célállapotokat, a célok elérése érdekében végrehajtandó feladatokat, valamint az értékelésre alkalmas mutatókat.
Az Országgyűlés a törvényi előírás ellenére nem alkotta meg a területfejlesztési célkitűzések végrehajtását szolgáló eszköz- és intézményrendszer átfogó szabályait. Hiányzik a területfejlesztési célok megvalósítását közvetve, vagy közvetlenül szolgáló jogi, tervezési, szabályozási, monitoring, illetve egyéb térségfejlesztési gazdasági eszközök átfogó meghatározása. A Tftv-ben a pénzügyi eszközök között az uniós forrásokat nem nevesítették, és a hazai források tekintetében sem volt teljes körű a szabályozás. A Kormány törvényi előírás ellenére nem szabályozta a miniszterek közötti folyamatos koordináció szempontjait. Nem működött a forráskoordináció. A területfejlesztés intézményrendszerét, a kormányzati struktúrán belül elfoglalt helyét a transzparenciát akadályozó változások sora érintette.
Nem épült ki a fejlesztéspolitika hatékonyságának javítása, átláthatóbbá tétele érdekében előírt, a területi szemléletet érvényesítő monitoring rendszer. A 10 év késéssel, 2010 februárjában elfogadott területi monitoringról szóló kormányrendelet hiányos, nem tartalmazza a monitoring rendszer céljának elérése érdekében szükséges feladatokat, eszközöket és eljárásrendeket, ezek működtetésére vonatkozó előírásokat.
A beszámolási rendszer hiányosságai akadályozták a döntéshozók gyors és hatékony beavatkozását. A Tftv-ben előírtak ellenére az Országgyűlés nem számoltatta be évente a Kormányt a területfejlesztést szolgáló pénzeszközök felhasználásáról, a 2009-ben esedékes értékelést az Országgyűlés még nem tárgyalta. A támogatási programokat követően 2-3 évvel elkészült hatáselemzések, beszámolók miatt magas a kockázata, hogy a döntéshozók olyan időbeli késéssel jutnak információkhoz, amely nem segíti a felzárkóztatási célkitűzések megalapozását.
A 2008-ban indult, 33 kistérséget érintő komplex térségfejlesztési program eredményes végrehajtását gátolta a kialakított eljárásrend, a tervezett és tényleges forrásallokáció, a döntési mechanizmusok, a végrehajtást szolgáló intézményrendszer bonyolultsága és rugalmatlansága. A program indításakor az általános célokat kijelölték, de programszintű mérőszámokat nem határoztak meg. A kistérségek számára pályázható források felosztásánál a térségi besorolás alapjául szolgáló, 31 részmutatóból álló, komplex mutatóval kifejezett fejlettségbeli különbségeket nem vették figyelembe. A komplex programmal segítendő 33 kistérség leginkább társadalmi mutatóit tekintve marad el az országos átlagtól. Ennek ellenére a támogatások jellemzően, az Országos Területfejlesztési Koncepció középtávú céljainak azonban megfelelve, az életkörülmények infrastrukturális feltételeinek és a közszolgáltatások elérhetőségének a javítását célozták.
A kistérség programcsomagok összeállításához a jogszabályi feltételeket megteremtették, de a megvalósítás konkrét feltételrendszere a tervezés időszakában még nem volt kidolgozott. A pályázati konstrukciókat utólag illesztették be az Új Magyarország Fejlesztési Terv általános eljárási rendjébe, így a speciális felzárkóztatási célokat és eljárási szabályokat hozzá kellett igazítani a már több éve futó operatív programokhoz. Az LHH program tervezési szakaszában a szűkre szabott határidőket rendszeresen módosították, de még így sem állt rendelkezésre elegendő idő a kistérségek helyzetének felméréséhez, megalapozott programcsomagok összeállításához.
Az LHH programra elkülönített 96,9 milliárd Ft-ból a megcélzott 33 kistérség a még ki nem írt pályázatok teljes körű jóváhagyása esetén is maximum 67,1 milliárd Ft-ot tud igénybe venni. A fennmaradó 29,8 milliárd Ft a meglévő eljárásrendben már nem használható fel, mert erre a forrásra projekteket nem nevesítettek, és nincsenek kidolgozva a pályázati szakaszban megmaradó források kezelésének szabályai. Csak a helyszíni ellenőrzés ideje alatt elkészíttetett nyilvántartás szolgáltatott adatot arra, hogy a kistérségek részére meghatározott keret a pályázati rendszer mely szereplője miatt nem volt kihasználható. A 2011. I. negyedév végéig jóváhagyott 46,4 milliárd Ft kistérségek közötti megoszlása, ez alapján a keretek kihasználtsága az egyes kistérségek között jelentősen szóródott. Legkisebb a bácsalmási (11,5%), legnagyobb a bátonyterenyei (81%) kistérségben volt.
A 2007-2010. években a Társadalmi Megújulás Operatív Program és a Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP) célzottan is támogatta a hátrányos és a leghátrányosabb helyzetű kistérségeket. Ez 67 milliárd Ft pályázható keretet jelentett. A gazdasági társaságok fejlesztését célzó GOP programok alapvetően igazodtak a Tftv. általános területfejlesztési céljaihoz. Az LHH kistérségekben működő vállalkozások alacsony száma ellenére azonban, a pályázati kiírások nem egyértelműen preferálták az induló vállalkozásokat.
A hátrányos helyzetű kistérségek felzárkóztatását célzó programok összességében a forráselosztás területi egyenlőtlenségeinek csökkentéséhez tudtak hozzájárulni. A gazdasági és a társadalmi különbségek kimutatható mértékben nem csökkentek, ahhoz a források hatékonyabb felhasználására, a területfejlesztés egyéb – pénzügyin kívüli – eszközeinek összehangoltabb és hangsúlyosabb alkalmazására lett volna szükség. A kitűzött célok nem vették figyelembe a kistérségek differenciált adottságait, az eszközrendszer pedig nem ösztönözte a hátrányos, illetve a leghátrányosabb helyzetű besorolásból való kikerülést. Az önkormányzatok és a kistérségi társulások által felhasznált felzárkóztatási célú hazai és uniós forrásokból megvalósított fejlesztések hatására a térségi besorolás alapjául szolgáló 31 részmutatóból közvetlenül háromban (közüzemi vízhálózatba és rendszeres hulladékgyűjtésbe bekapcsolt lakások aránya, egy km vízvezeték-hálózatra jutó zárt csatornahálózat hossza) várható javulás. A fejlesztések eredményeként korszerűsödött a műszaki- és humán infrastruktúra, a belterületi vízelvezetés, javultak a közlekedési feltételek, az ivóvízbázis védelme.
Javaslatok
A nemzeti fejlesztési miniszternek javasoltuk, hogy készítse elő a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény módosítását annak érdekében, hogy a célkitűzések végrehajtását szolgáló eszköz- és intézményrendszerre átfogó szabályok vonatkozzanak. Javasoltuk továbbá a miniszterek közötti koordináció szempontjainak és szabályainak kidolgozását.
A közigazgatási és igazságügyi miniszternek javasoltuk, hogy differenciált célrendszert dolgozzon ki a térségek felzárkóztatása területén. Javaslatunk szerint olyan eszközrendszerre van szükség, amely egyszerre biztosítja a kitűzött célok elérését, valamint ösztönzi a hátrányos, illetve a leghátrányosabb helyzetű besorolásból való kikerülést. Ehhez megfelelő mérőszámokat és mérési eszközöket kell kialakítani.
A nemzetgazdasági miniszternek javasoltuk, hogy készítse elő a területfejlesztési politika érvényesítésének hatásairól szóló beszámolót. Javasoltuk továbbá, hogy a miniszter vizsgálja felül a kistérségek területi fejlettségi besorolásának alapjául szolgáló mutatószámokat, és tegyen javaslatot olyan indikátorok bevezetésére, amelyek alkalmasak a fejlettségbeli különbségek mellett a felzárkóztatási célú programok hatásainak mérésére is.
Az elkészített jelentés az interneten, a www.asz.hu címen olvasható. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhirportal.hu oldalon találhatók.
